连载丨《公共政策学概论》初稿第二章公共政策理论第一、二节

第二章 公共政策理论

夏商周算起，中国历史近五千年。秦汉以降，中国大一统，领先世界近两千年。新中国六十多年，生产总值超日赶美。从古到今，中国人在公共政策的实践和理论上，都有辉煌的成就。总结中国人自己的公共政策理论，是中国学术界的责任和当务之急。中国大学公共政策教材只讲西方理论，不讲中国理论，不合适，不妥当。

因为找不到中国人自己的理论，本章只好讨论戴伊介绍的八种当今西方主要理论：制度理论，过程理论，理性主义理论，渐进主义理论，利益集团理论，精英理论，公共选择理论，博弈论。上述每一种理论从各自的角度思考公共政策，解释公共政策的前因后果。这些理论并不是竞争性的，无法判断哪一个是“最好”的。某些政策看起来依循了某个特定的理论，但大多数政策是多个理论影响下的混合。

在讨论这八种理论之前，本章先讨论几个对建立中国人自己的公共政策理论体系较为重要的理论：中国人自己的天命论、大同理论、小康理论；马克思、毛泽东的事在人为理论；政策制定执行体系的积淀论；社会发展形态理论；社会主义、共产主义理论。

第一节   水能载舟、水能覆舟理论 大同理论 小康理论

夏商周两千多年，中国形成一些辉煌思想。其中，水能载舟、水能覆舟的天命论思想，最为光辉，比欧洲同类思想早了两、三千年。与欧洲封建社会的君权神授的天命论完全不同，中国的天命论是以民为本、人民为重的思想。水能载舟、水能覆舟的天命论思想，是周初统治者在殷鉴不远的迫切形势下，对夏商周朝代更替原因的总结。夏商都自认秉承天命，周朝也不否认夏商在上台的时候的确秉承天命，但既然夏商周都秉承天命，为什么老天爷要商取代夏、周取代商呢？难道是因为夏商的统治者敬天不够、祭祀不足吗？不是的。老天爷不是从统治者对天的态度和对天的祭祀中，观察统治者有没有天命，而是从人民的眼中和口中，看统治者有没有天命。周武王大会诸侯伐商誓师词中，就明确说，“天视自我民视，天听自我民听。”(1)

荀子后来在《王制》篇中回顾总结说，“选贤良，举笃敬，兴孝弟，收孤寡，补贫穷，如是，则庶人安政矣。庶人安政，然后君子安位。传曰：‘君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟。’此之谓也。故君人者，欲安，则莫若平政爱民矣；欲荣，则莫若隆礼敬士矣；欲立功名，则莫若尚贤使能矣；是君人者之大节也。”(2) 荀子在《哀公》篇中还说，“孔子曰：。。。君出鲁之四门以望鲁四郊，亡国之虚则必有数盖焉，君以此思惧，则惧将焉而不至矣！且丘闻之，君者，舟也；庶人者，水也。水则载舟，水则覆舟，君以此思危，则危将焉而不至矣！”(3) 水能载舟，水能覆舟，不为人民服务，你就丧失了天命，人民就要推翻你，就要改朝换代。近三千年前确立的这种思想，中国沿用至今，权为民所赋，权为民所用，情为民所系，利为民所谋。欧美近三千年之后才出现类似的思想，才认识到欧洲中世纪封建社会君权神授的思想是没有道理的，才把人民有权推翻坏的统治、坏的政府写入宪法。

    中华民族很早就对人类的理想社会，对共产主义社会，对社会主义社会，有所规划。这就是沿用至今的大同思想和小康思想，见于《礼记》的《礼运》篇：

昔者仲尼与于蜡宾，事毕，出游于观之上，喟然而叹。仲尼之叹，盖叹鲁也。言偃在侧曰：“君子何叹？”孔子曰：“大道之行也，与三代之英，丘未之逮也，而有志焉。大道之行也，天下为公。选贤与能，讲信修睦，故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，鳏寡孤独废疾者，皆有所养。男有分，女有归。货，恶其弃于地也，不必藏于已；力，恶其不出于身也，不必为已。是故谋闭而不兴，盗窃乱贼而不作，故外户而不闭，是谓大同。今大道既隐，天下为家，各亲其亲，各子其子，货力为已，大人世及以为礼。域郭沟池以为固，礼义以为纪；以正君臣，以笃父子，以睦兄弟，以和夫妇，以设制度，以立田里，以贤勇知。以功为已，故谋用是作，而兵由此起。禹、汤、文、武、成王、周公，由此其选也。此六君子者，未有不谨于礼者也。以着其义，以考其信，着有过，刑仁讲让，示民有常。如有不由此者，在势者去，众以为殃，是谓小康。”(4)

大同理想，主张消灭私有制，各尽所能，按需分配，是中华民族的共产主义理想。小康思想，主张在大同理想无法实现的情况下，在私有制条件下，建立公平社会，是中华民族的社会主义思想，所以当今中国政府明确把在中国建立小康社会作为执政目标。康有为的《大同书》(5)，对大同思想作了详尽的阐述，其系统的程度，详尽的程度，一点都不在早期欧美共产主义有关著作之下。与早期欧美共产主义思想、社会主义思想相比，中国早期共产主义思想、社会主义思想毫不逊色，与之相互辉映。

第二节  事在人为理论

唯物史观，决不是简单的经济决定论。生产力、生产关系（经济基础）、政治法律上层建筑、意识形态、历史创造者，这五者之间的矛盾运动关系，是非常错综复杂的。生产力决定生产关系，生产关系对生产力有反作用。经济基础决定上层建筑，上层建筑对经济基础有反作用。生产力、生产关系（经济基础）对政治法律上层建筑和意识形态有决定作用，政治法律上层建筑和意识形态对生产力、生产关系（经济基础）不仅有反作用，正如毛泽东所指出，在历史紧要关头还有决定作用。而更为复杂的，是前四者与历史创造者之间的关系，西方学术界称之为structure（结构）和agent（代理人）之间的关系问题。

关于历史创造者问题，特别要指出的是，就每一个具体的文明、国家、民族而言，上述这五者矛盾运动的结果，并不总是发展、前进、进步。相反，世界历史上，古今中外，大多数文明、国家、民族，不仅没有进步，反而衰落了、衰亡了、灭绝了。物竞天择，适者生存。五者之间的矛盾运动，是必然的。谁是适者，谁能生存，不是必然的，是发挥主观能动性干出来的，是偶然的。哪个国家衰落、衰亡、灭绝，哪个国家成为世界强国、世界第一，不是变然的，是偶然的，是这个国家的人民和领袖发挥主观能动性干出来的。事在人为，运用之妙，存乎一心。

杰出人物出现与否，是历史偶然性的集中表现。在特定历史条件下，特别是在人类历史、亚洲历史、中国历史的关键转折关头，最高统治集团、最高统帅的意识，有时候可以起到决定作用。是否出现秦始皇、汉武帝、唐太宗、成吉思汗、明成祖、毛泽东，中国历史、亚洲历史、世界历史都会有所不同。是否出现亚历山大、凯撒、伊丽莎白女王、彼得大帝、拿破仑、林肯、明治、俾斯麦、斯大林、罗斯福，世界历史都会有所不同。时势造英雄，英雄造时势。有时势，不必然有英雄。有英雄，必然造时势。

以毛泽东为例，毛主席的历史地位主要有三个方面。第一，他是中国历史上一个新朝代的开国奠基人，如同秦皇、汉武、唐宗、成吉思汗。毛泽东的文采武功，可以和中国历史上的任何一位伟大开国皇帝相媲美。第二，他是复兴当今世界一个强大民族国家的国父，如同美国的林肯加罗斯福、日本的明治、德国的俾斯麦、法国的拿破仑加戴高乐、英国的伊丽莎白女王加丘吉尔、俄国的彼得大帝加斯大林、印度的甘地。毛泽东的雄才大略，不输当今世界任何一个大国的国父。第三，他是世界近代革命史上三大革命之一的伟大领袖。毛泽东领导的中国革命，现在看来，其深度和广度都在法国革命和俄国革命之上。没有毛泽东，就没有中国革命的胜利，就没有新中国的建立，就没有今日中国超日赶美重回世界第一的可能性。

1840之后，中国百年国耻，在世界上被人欺负，因为国内团结不起来。中央内部，中央和地方之间，各派势力之间，各阶级阶层之间，各个地方割据势力内部，都团结不起来。一直到1949年，蒋系之外，有桂系、华北傅作义、山西阎锡山、西北二马、四川刘文辉、湖南程潜、云南龙云，等等，无数地方势力。蒋系内部，也是派系林立，尔虞我诈，见死不救者，比比皆是。

中国要复兴，需要有一支力量，首先，在内部，能够团结如一人，坚如磐石。第二，能够消灭中国其它所有武装势力，完全彻底统一中国。第三，率领统一的中国，建立现代工业，富国强兵，在世界上重新站立起来，树立中华民族重回世界第一的思想基础和物质基础。这三步，一步比一步难。非要有雄才大略的英明领袖和伟大导师不可。张学良晚年评价张作霖和蒋介石说：张作霖有雄才无大略，蒋介石有大略无雄才，是入木三分的。道光、咸丰、慈禧、袁世凯、蒋介石，都是没有雄才大略的人。中华民族，眼看着，毫无希望了。

东方红，太阳升，中国出了个毛泽东。毛泽东有大略，掌握了人类社会、亚洲社会、中国社会发展的大趋势。毛泽东更有雄才，首先，1935年遵义会议，在危难之中，挽救了红军、挽救了党、挽救了中国革命。后来在党内沉着应对了张国焘、王明、林彪等人的挑战。第二，明断自天启，大略驾雄才，从1928年起兵到1949年，奋战22年，最后消灭了中国所有其它武装力量，彻底统一了中国大陆。仅解放战争就消灭蒋介石八百万军队。第三，抗美援朝，一战扭转百年国耻，使中国人在世界上重新站立起来。三年半基本建成现代工业体系，坦克、飞机、大炮自给。随即开始并在大约十年时间里搞出两弹一星。抗美援越，三线建设，联合反霸，最终形成美苏中大三角。毛泽东为中国今天超日赶美奠定了坚实的思想基础和物质基础。

没有毛主席，中国人民可能今天还在黑暗中苦斗。毛泽东这个杰出人物的出现，这个历史的偶然，改变了中国社会、亚洲社会、人类社会的走向。虽然有大跃进、文革的失误，但瑕不掩瑜。毛主席的丰功伟绩，与山河同在，与日月齐辉。对毛主席的一生，高亨有一个生动的概括：掌上千秋史，胸中百万兵。眼底六洲风雨，笔下有雷声。唤醒蛰龙飞舞，扑灭魔炎魅火，挥剑斩长鲸。春满人间世，日照大旗红。

当今中国呼唤杰出人物。对杰出人物的巨大作用，毛泽东在理论上有重大的突破。前苏联人、包括斯大林认为，物质决定意识，意识对物质有反作用。毛泽东认为，意识不仅有反作用，在历史的关键时刻，有时候，意识也能起决定作用。改革开放之后，大中小学教材，把毛泽东的这个观点删去了，应该尽快恢复。对中国历史上的伟大人物，毛泽东有一个著名的论断：

北国风光，千里冰封，万里雪飘。望长城内外，惟馀莽莽；大河上下，顿失滔滔。山舞银蛇，原驰蜡象，欲与天公试比高。须晴日，看红妆素裹，分外妖娆。

江山如此多娇，引无数英雄竞折腰。惜秦皇汉武，略输文采；唐宗宋祖，稍逊风骚。一代天骄，成吉思汗，只识弯弓射大雕。俱往矣，数风流人物，还看今朝。

今日中国，改革屯兵于坚城之下，久攻不克。要尽快转变经济发展模式，转方式调结构，自主创新，建立世界经济强国。要尽快改革户口制度，消灭城乡隔离、地区隔离，建立和谐社会。要尽快实行官员财产申报和党员遗产限额，加强民主法制，建立世界政治强国。解决这些问题，需要雄才大略，快刀斩乱麻。今日中国正在呼唤杰出人物。

作者批注:

(1) 《今古文尚书全译》，贵州人民出版社，1990，212页。

(2) 《荀子简注》，上海人民出版社，1974，79页。

(3)  同上，335页。

(4) 《礼记》，中华书局，2007，第110-112页。

(5)  康有为，《大同书》，上海古籍出版社，2005。

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